▲ 신정식 건국대학교 석좌교수

공기업의 민영화의 방안을 놓고 이명박 정부가 전력산업에 어떤 ‘메스’를 들이댈 지 전력산업 안팎의 관심이 매우 높다. 이런 저런 확인되지 않은 ‘설’과 보도들도 넘쳐 난다. 한전기술을 민영화 대상에 포함하는 대신 한전과 한수원, 5개 화력 발전자회사는 민영화를 유보하는 방안이 검토되고 있다는 보도도 나왔다.

이와 관련해 기획재정부는 22일 “현재 가능한 여러 가지 대안들을 놓고 해당 부처와 논의 중에 있으며 정부의 시안이 발표되면 관련 전문가 등의 광법위한 의견수렴 과정을 거쳐 6월중에 공공기관운영위원회에 상정해 최종 추진방안을 마련할 예정”이라고 밝히고 있다.

전력산업의 민영화 가능성에 대해 에너지경제연구원장을 지낸 신정식 건국대학교 석좌교수는 새 정부가 ‘민영화’를 선택할 것이라고 강조한다. 그 역시도 변화를 주저해서는 안 된다고 밝히고 있다. 진화의 방식은 다르지만 공공재가 아닌 전기는 이제 정부가 주도하는 방식에서 민간이 주도하는 ‘민영화’로 진화해야 한다는 것이 그가 주장하는 핵심이다.

신 교수는 그러면서 왜곡된 가격 구조를 풀어야 한다고 강조한다. 가격이 민영화는 물론, 원자력 비중문제 등 전원믹스 문제와 에너지 절약 문제 등을 한꺼번에 해소할 수 있는 ‘키워드’라는 것이다.

기후변화와 관련해 신 교수는 “세계 어느 나라나 마찬가지로 선택할 수 있는 옵션이 신재생에너지 및 청정석탄 개발과 원자력 비중 확대, 에너지 절약으로 한정될 수밖에 없다”며 “자원 빈국인 우리나라의 입장에서 원자력의 비중 확대는 필연적”이라고 강조했다.

▲최근 공기업의 민영화가 이슈화 되고 있습니다. 전력산업의 민영화, 구조개편이 어떤 방향으로 전개되어야 한다고 보시는지?
-전력산업 구조개편이라는 것은 전력산업이 진화해 나가는 과정으로 해석을 해야 합니다. 그래서 각국의 사정, 특히 에너지 믹스, 해외의존도, 수력발전 등 다양한 상황을 비롯해 각국이 처한 경제, 제도, 환경, 사회, 문화 등의 측면이 모두 다르기 때문에 단일한 답안이 없는 부분이기도 합니다.

전력산업의 경우 우리에게 맞는 방향으로 진화해 나가야 된다고 봅니다. 물론 그 과정에서 시행착오를 최소화시켜야 할 것입니다. 과거 개발을 주력했던 시대와는 달리 기술 발전 등 여러 가지 환경변화에 따라 전력산업에 경쟁이 도입되어야 합니다. 물론 송전이라는 네트워크는 경쟁이 불가능합니다. 하지만 송전을 제외한 부분은 다 경쟁이 가능하다고 봅니다.

그런데 이 부분에서 어떤 방향으로 진화해 나갈 것이냐 하는 부분은 정답이 없습니다. 전기를 공공재의 개념으로 국가가 책임지고 공급을 해야 한다는 그런 시대는 지났다고 봅니다.  물론 네트워크 산업에 대한 상당한 논란은 있지만 이 부분은 21세기에 맞는 산업구조로, 거래비용을 최소화시키면서 진화해 나가야 한다고 봅니다.

경쟁이 도입될 부분은 경쟁을 도입하고, 그것이 결국 전기를 생산하는 공급자(투자자를 포함해)와 소비자 양측에게 제일 나은 혜택을 줄 수 있는 구조가 될 것입니다. 지금 논의되고 있는 공기업 개혁부분과 함께 전력산업 역시 21세기에 맞춰 진화해 나가는 방안을 빨리 찾아야 한다고 봅니다.

다만 진화해 나가는 과정에서 조금 이익을 더 보는 사람도 있고, 손해를 보는 사람도 있을 수 있는데 그 부분을 충분히 이해를 시키고 준비를 해 나가면 문제를 최소화시킬 수 있다고 봅니다. 변화를 두려워해서는 안 됩니다. 그럴 경우 우리만 낙후되는 결과를 초래할 것입니다.

가장 경계를 해야 할 부분은 ‘기득권’입니다. 지금까지 잘 해 왔는데, 왜 자꾸 바꾸려하느냐 하는 그런 태도가 이제 더 이상 소모적 논쟁의 발생지가 되어서는 안 됩니다. 무한경쟁시대의 지구촌의 변화에 맞게 우리 경제가 경쟁력을 가지려면 우리의 전력산업 역시 경쟁력을 갖는 방향으로 진화해 나가야 한다고 생각합니다.

저 역시 그동안 전력산업의 민영화 필요성을 주장해 온 바 있습니다. 과거와 마찬가지로 그 주장의 핵심은 달라진 것이 없습니다. 다만 형태가 변화하고 있습니다. 예를 들어 발전과 판매 결합을 허용할 것인가? 도매시장 다음에 소매경쟁을 갈 것이냐 하는 이런 문제들이 앞서 말했듯이 넓게는 각국의 경제, 문화적 여건 좁게는 전기 소비자 및 공급자 구조 등에 따라 각국마다 그 해답이 다 다릅니다. 또 위험을 최소화시켜 나가면서 안정적인 공급은 물론 경제, 소비자 복지 측면과 그리고 공급자 인센티브까지 모두 다 고려해야 합니다.

최근 중국에서는 창조혁신이라는 말의 의미를 지닌 창신(創新)이라는 말이 유행하고 있는데, 창신은 우리가 피할 수 없는 조류이고, 그래야 우리가 살아남을 수 있습니다. 국가 경쟁력 차원에서라도 새로운 아이디어를 찾아가지고 불편하더라도 지속적으로 변화를 해야 된다고 생각합니다. 그런데 그 방법론을 가지고 너무 많은 에너지를 소비해서는 안 됩니다. 한 개의 정답이 없는 사안에 대해 맞다 틀리다는 것을 놓고 시간을 낭비해서는 안 된다는 것입니다.

▲그렇다면 이명박 정부가 전력산업의 구조개편 방향을 어떻게 선택할 것으로 보시는지요?
-정권이 변하면 바뀌었다는 것을, 정치적인 입장에서는 보여줘야 할 것입니다. 시장경제를 존중하는 정책이 나와야겠죠. 정부 자체가 반드시 나쁜 것은 아닙니다. 본질적으로 시장과 정부 간의 적정 역할분담 문제 입니다. 그 나라가 개발도상국이냐 선진국이냐에 따라 정부의 역할이 달라져야 한다는 것입니다. 이것은 상식이 아니겠습니까.

에너지이니까 정부가 다 공급을 해야만 된다? 21세기 우리나라에서 이런 주장은 더 이상 설득력이 없습니다.

이론적으로는 소유구조가 큰 의미가 없습니다. 전력회사를 정부가 소유하든, 민간이 하든, 제대로만 운영하면 결과는 자원이 최적으로 배분되고 생산자도 소비자도 모두 만족하게 됩니다. 민간이든, 국가든 누가 오너이냐에 따라 그것에 맞는 제도를 갖추면 효율적인 정답이 나옵니다. 하지만 현실에 있어서 우리나라의 정치, 정부, 사회문화적 여건 등을 고려할 경우 지금의 공기업 형태는 곤란합니다.

솔직히 말하면, 창의와 혁신을 하지 않으면 퇴출된다는 그런 압력을 받는 기업과 국가가 이 회사는 절대 망하지 않는다고 보장하는 기업의 자세는 분명히 다릅니다. 사기업에서 성공적인 경영자로서 얻는 혜택과, 공기업 경영자로서 얻는 혜택을 비교해 보면 너무나도 큰 차이가 납니다. 이론적으로 같다고 해서 운영만 잘 하면 된다 이것은 아닙니다. 현실은 전혀 다릅니다. 공기업 형태로서 전력산업을 운영하는 것과 민간 기업으로서 경쟁을 시키는 것은 효율성 측면에서 크게 차이가 날 수 밖에 없습니다.

공기업을 민영화 할 때 도덕성에 대한 논란이 일 수 있습니다. 반대하는 입장에서는 사기업의 도덕성을 가지고 나오는데, 그런 식으로 하면 논란은 끝이 없겠죠. 경쟁하는 기업에게는 먼저 소비자가 제품 및 서비스를 평가하고, 주주가 있어 제대로 경영하느냐 감시를 하고, 그 다음에는 공정거래위원회도 있고 국세청도 있습니다. 그리고 만약 경쟁이 불완전할 때는 독립성을 갖는 규제위원회가 있어 시장지배력을 규제 할 수 있습니다.

개인적으로 전망을 한다면 우리나라의 현실에 맞는 전력산업 구조개편 방안은 민영화를 통해 경쟁을 도입하는 것이라고 봅니다. 정부도 이 같은 문제를 인식하고 민영화 방안을 만들고 있는 것으로 알고 있습니다.

▲그러면 민영화의 핵심 전제를 무엇이라고 보는지요?
-가장 핵심적인 요소는 역시 가격입니다. 가격이 진정한 기회비용을 반영하면서 자유롭게 움직이는 것이 시장경제입니다. 그런데 민영화, 구조개편을 추진하면서 현실적으로 부딪히는 문제가 가격을 규제하고 있다는 것입니다.

왜곡된 가격은 만병의 원인입니다. 가격이 제대로 되어 있지 않으면 그 어떤 정책을 추진하도라도 시작부터 틀린 것이며 그런 정책은 실패하기 마련입니다.

모든 큰 정책실패 사례의 원인을 살펴보면 가격을 규제했기 때문입니다. 전력산업의 경우 전원믹스부터 왜곡되고 에너지절약 문제도 그렇습니다. 가격을 낮게 받으면서 국민들한테 에너지를 아껴 쓰라는 것은 전혀 효과가 없습니다. 가격을 비싸게 받으라는 것이 아니라, 가격을 현실화시켜야 한다는 것입니다.

특히, 전기는 최고급에너지입니다. 총 에너지 사용량의 97%를 수입하는 우리의 현실 속에서 제일 비싸고 고급에너지인 전기 가격을 낮게 해 이를 낭비한다면 결국 다른 에너지를 낭비하는 것보다 훨씬 더 국가경제에 미치는 해가 큽니다.

지금 전기 난방단가가 등유 난방단가보다 쌉니다. 소비자는 굉장히 영리합니다. 매달 내는 전기요금과 난방 등유요금을 비교해 기름보일러를 전기로 바꾸는 것 소비자가 다 알아서 합니다. 그런 소비자들을 우리가 비난하면 안 됩니다. 개별 소비자 수준에서는 합리적인 소비결정이기 때문입니다. 여름에 시원하게 냉방을 하고 겨울에 따듯하게 난방을 하는 것은 에너지가 제공하는 냉난방 서비스를 소비하는 하나의 소비행위입니다. 그런데 만약에 제대로 비용을 더 지불하라고 한다면 분명히 소비의 행태는 지금보다 절약하는 수준으로 달라질 것입니다.

그리고 전기는 대체재가 없기 때문에 가격에 민감하게 반응하지 않는다는 주장도 옳지 않습니다. 가격을 올려도 전기 소비는 줄어들지 않는다고 생각하는 사람이 많은데, 그렇지 않습니다. 전기가격이 오르면, 소비자는 즉각 반응을 보입니다. 필요 없는 전등을 끌 것입니다.

▲그렇습니다. 민영화나 구조개편을 전제할 경우, 선결과제가 바로 방금 강조하신 가격의 문제입니다. 정부도 이 같은 문제를 인식하고 전기와 가스 등 에너지 요금체계를 시장에 맞게 합리화 하겠다고 밝힌 바 있습니다. 하지만 쉽지 않는 것 같은데….
-옳은 지적입니다. 지금처럼 전기 가격을 원가에 못 미치는 수준으로 유지하면서 전력회사를 (민간에) 팔기는 어려울 것입니다. 물론 아주 현명한, 자금조달에서 여유가 있는 투자자와 같은 경우에는 한국이라는 나라가 에너지를 거의 전량 수입하면서 언제까지 무기한 저에너지 가격정책을 지속시킬 수 없을 것이라는 점을 간파하고 장기적으로 본다면 아주 싼 값에 살 수 있는 그런 좋은 기회로 생각해볼 수도 있겠지만 일반적인 투자자의 경우 이런 가격체계에서의 매매는 어려울 것입니다.

전기요금의 경우 공공요금이라고 해서 못 올라가고 있는데, 이 부분을 정상화시키는 것이 전력산업의 올바른 진화를 위한 필요조건이라고 생각합니다.

많은 사람들을 접촉해 보면,  개별 소비자들도 전기요금을 동결시킨다고 해서 그렇게 고맙다고 생각하지 않습니다. 훨씬 더 많은 통신료를 지불하고 있기 때문에 전기요금을 올린다고 해서 크게 저항할 것이라고는 보지 않습니다.

기업의 경우도 전기를 다소비하는 기업이 아니고서는 전기요금을 좀 낮춰줘서 국제경쟁력을 높인다, 그건 아닙니다. 환율, 인건비라든지 다른 요소들의 영향이 훨씬 더 크지, 97%를 수입하고 있는 에너지 요금을 낮춰서 수출품의 가격 경쟁력을 높인다는 것은 정말 잘못된 정책입니다.

가격 시그널이 제대로 되어야 모든 것이 풀립니다. 소비자는 가격 시그널을 보고 움직입니다. 다수의 소비자는 참 영리합니다. 소비자가 많이 쓰느냐, 적게 쓰느냐, 그것이 문제가 아니라, 주어진 가격 시그널에 따라 소비자는 현명하게 합리적으로 소비를 한다는 겁니다.

투자자들한테도 올바른 가격 시그널이 전달돼야 제대로 된 비즈니스라는 예측이 가능해져서 발전소가 계속 지어지고 양질의 전기가 공급되는 것입니다. 가격이 잘못되어 있으면 공급자나 소비자 모두에게 틀린 시그널을 주게 되는 것입니다.

또한 도매시장과 소매시장 간의 두 가격이 같이 움직여야 시장이 제대로 작동할 수 있습니다. 해외 사례를 보면 도매시장은 자유롭게 시장에 맡기면서 소매시장은 정치가들이 규제를 하는 사례를 보는 데 그럴 때 아주 위험합니다.

전기와 관련해서 공공재, 외부효과라는 말이 자주 사용되는데 이 두 가지는 시장이 실패하는 대표적 사례입니다. 그럴 때는 정부가 개입할 수 있는 기회가 생깁니다. 공공재(Public goods)는 소비의 비경합성(Non-excludability)을 전제로 하는 데 그런 면에서 볼 때 전기는 사적재화(Private goods)입니다. 내가 소비는 전기는 다른 사람이 소비를 못합니다. 지금 내가 전기를 사용해 난방을 하면, 다른 사람이 그 전기를 쓰지 못하기 때문에 전기는 공공재가 아닙니다. 따라서 전기는 제대로 값을 치르고 사용해야 합니다.

다만 에너지안보 차원에서 전체 에너지 내지 전기 시스템을 언급할 경우 시장의 실패가 발생하는 분야에서는 정부의 역할이 필요합니다. 이런 부분과 분명히 구분해서 이야기해야 합니다. 가격을 통해 사고팔고 하는 부분은 이제 시장에 맡겨야 한다는 뜻입니다.

▲그렇다면 민영화의 가장 핵심적인 현안이 무엇이라고 보는지요?
-현실에 있어서 가장 큰 역할을 하는 사람들은 정치가입니다. 정치적인 리더십이 필요합니다. 정치적인 리더십 없이 경제논리만을 가지고는 풀 수가 없습니다. 경제학자가 제기한 것은 필요조건이고 그것을 추진하는 현실의 힘은 사회적 수용성 등을 다뤄가야 하는 정치가의 몫 입니다.

▲전력산업구조개편추진에 관한 법률은 한시법으로 2009년 12월 31일까지 적용됩니다. 하지만 정부는 전기요금 가격체계를 2010년까지 추진하겠다고 밝힌 바 있습니다. 전력산업 분야의 산적한 과제들이 내년 말까지 해결될 것이라고 보는지요?
-반어법적인데, 물이 고이면 넘치지 않습니까? 에너지 안보, 국가경쟁력 등 모든 점을 고려할 때 전력산업의 비효율성을 언제까지 현재의 댐이 막아 줄 수 있다고 보시는지요? 거기에는 한계가 있을 수밖에 없습니다. 결국 순리대로 풀어야 합니다. 결국, 제값을 내도록 가격도 신축적으로 움직일 수밖에 없을 것입니다. 언제까지 이런 왜곡된 가격체계가 될 수 없다고 봅니다.

그런데 문제는 현재의 왜곡된 가격구조에서 소비내지 투자결정을 한 사람들이 있으므로 그런 가격구조를 바로 잡고자 할 때 기득권 문제로 인해 상당한 저항이 예상됩니다. 정부가 사전 예고를 통해 사회적으로 적정한 전력산업의 진로를 예시하면서 나아가야한다고 봅니다. 물론 정부가 준비가 되어있다 하더라도 앞에서 언급했듯이 정치적인 리더십이 결국 관건이 될 것입니다.

▲앞서 언급했던 공기업, 전력산업의 민영화 문제도 중요합니다. 하지만 다른 산적한 문제도 있는데.
-그렇습니다. 지금은 탈 화석연료시대 입니다. 고유가는 당분간 계속될 것입니다. 여기에 대한 대책은 어느 나라든 단 몇 가지 밖에 없습니다. 신재생 및 청정에너지(청정석탄), 에너지절약, 원자력의 비중확대가 그것들입니다.

신재생에너지는 친환경적인 측면에서 바람직한 선택이지만 양이 적다는데 문제가 있습니다. 양적인 면에서 본다면 에너지절약(에너지효율개선), 청정석탄, 그리고 원자력 등이 우리의 에너지시스템의 경쟁력을 높일 수 있는 대안들로 고려될 수 있습니다.

에너지절약 문제 중에 성과검증이 아직 제도화되어 있지 않은데 이런 점들은 보완되어야 할 것입니다. 에너지 절약이 가능하려면 먼저 가격이 바로 되어야 하고 계획대비 실적을 검증할 수 있는 제도적 장치가 필요합니다.

기후변화협약도 전 세계적인 화두입니다. 앞으로는 탄소관리가 국가경제를 좌지우지하는 시대가 올 것이라고 경고하는 전문가들도 있습니다. 앞서 언급한 신재생에너지, 에너지절약, 원자력 등의 문제해결 해법은 바로 가격 시그널입니다.

여러 가지 문제들 중에 염려되는 분야 중의 하나가 바로 전문성을 확보하는 문제입니다. 구조개편을 해서 새로운 시장이 만들어졌을 때 이를 제대로 운영할 수 있도록 지금부터 전문가 양성에 노력을 기울여야합니다. 전문가는 하루아침에 만들어 지지 않기 때문입니다. 성공한 기업이나, 국가 경쟁력이 높은 나라 등을 보면 지속적인 R&D 투자를 통해 앞을 보고 새로운 변화를 추구하면서 전문가들을 잘 양성해왔다는 점이 공통점으로 발견됩니다.

▲그렇다면 적정 원전비중을 어떻게 보시는지?
-앞서 언급했던 대로 기후변화 협약, 탈 화석연료 시대의 세계 각국 에너지 대책에서 공통적으로 발견되는 대안들은 신재생에너지 및 청정석탄, 에너지절약, 그리고 원자력입니다. 97%의 에너지를 수입하는 지금 우리나라의 입장에서 본다면 원전은 우리가 최대한 수용할 수 있는 데 까지 가야겠죠.

물론 신재생도 해야 합니다만 신재생에너지만으로는 고픈 배를 채울 수 없습니다. 한 가지 아쉬운 것은 원자력 연료의 사이클에서 사용 후 연료를 재처리하는 문제나 농축 부분이 우리에게는 ‘금기’사안으로 되어있다는 점입니다. 이제 20기가 넘는 원전을 운영하는 원자력 대국인 우리에게는 이런 정치적으로 금기시 된 부분도 장기적으로 변화를 가져 와야 할, 풀어가야 할 과제라고 봅니다.