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(논단)석광훈 녹색연합 정책위원
동북아 에너지정책 변화동향과 국내 석탄가격 정책 개선방안
2007년 08월 20일 (월) 00:53:24 전력경제 epetimes@epetimes.com

   
 
▲ 석광훈 녹색연합 정책위원=성균관대학교 산업심리학 학사, 영국 Sussex 대학교 과학기술정책학 석사/녹색에너지시민연대 정책위원, 녹색연합 정책위원,지속가능발전위원회 에너지산업전문위원회 전문위원, 국가에너지위원회 갈등관리전문위원회 전문위원, 원자력통제기술원 비상임이사(이상 현재)
 
1. 에너지보조와 지속가능성
에너지보조의 정의와 유형

상당수 국가들은 정책목표를 위해 에너지가격에 세제를 부과하거나 보조를 하고 있으며, 이는 다시 에너지 소비수준과 연료 선택의 결정요인이 되어 결국 각국의 지속가능한 개발에 중요한 영향을 준다. 협의의 에너지보조는 에너지 생산자 및 소비자에 대한 현금지원이지만, 일반적으로 에너지가격 및 비용에 직?간접적으로 영향을 미치는 모든 정부의 개입을 의미한다.

에너지보조에 대한 OECD의 정의는 소비자에게 시장수준이하로, 생산자에게 시장수준 이상으로 가격을 유지하거나 소비자 및 생산자의 비용을 줄이는 모든 수단들을 의미한다. 또한 국제에너지기구(IEA)는 이를 에너지생산비용을 낮추거나, 생산자가 받는 가격을 높이거나, 소비자가 지불하는 가격을 낮추도록 하는 정부의 모든 행위로 정의한다.

다른 한편 유럽연합(EU)은 에너지보조를 투명성의 차원에서 세분화시켜 “예산상의 보조(On-Budget)”와 “예산외의 보조(Off-Budget)”으로 구분한다. “예산상의 보조”는 에너지공급자, 소비자, 연구소 등 관련 당사자들에게 직접적으로 지급되는 현금흐름을 의미하며, 정부지출로서 집계되는 보조를 의미한다. 반면 “예산외의 보조”는 에너지 공급자 및 소비자에게 차별적인 조세처우, 시장진입규제, 차별적 계획 인허가 등을 통해 전달되는 정부지출로 집계되지 않는 보조를 의미한다.

유엔환경개발계획(UNEP), 국제에너지기구(IEA) 등은 경제적으로 많은 비용이 추가되고 환경적으로 해로운 에너지보조의 해소를 지속가능한 에너지정책의 최우선과제로 설정할 것을 권고하고 있다. 특히 이 같은 에너지보조의 기회비용을 감안할 때 에너지보조의 해소는 직접적인 극빈층 소득지원, 보건의료 인프라 확충, 교육여건 등 사회복지안전망의 개선으로 전환될 수 있다는 점을 강조하고 있다.

에너지보조의 경제적 영향

소비 및 생산에 대한 보조는 최종소비자가격을 낮추는 방식으로 이루어지는데, 이 때 에너지소비의 증가는 물론 절약 및 효율개선에 대한 유인 약화를 불러온다. 한편 생산자에 대한 보조는 경쟁시장압력으로부터 생산자를 보호하는 행위로서 생산자의 비용절약에 대한 유인을 약화시키고, 결과적으로 효율이 낮거나 경제성이 없는 에너지생산설비에 대한 투자를 야기한다. 한국, 독일 등에서 국내 석탄생산에 대한 보조가 이에 해당한다.

또한 현금이나 면세 등의 지원은 정부 재정을 고갈시키고 세수를 감소시켜 단기적으로 예산을 압박하고 장기적으로 경제성장을 저해한다. 또한 시장가격이하로 에너지를 공급하는 소비자가격 보조는 결과적으로 해당 에너지의 매장량이나 재고량을 고갈시킴으로써 재고부족을 불러올 수 있다. 국내 연탄가격 지원은 고유가상황과 맞물려 연탄수요를 부양하는 효과를 가져왔고 최근에는 연간 소비량이 무연탄생산량을 추월하여 2~3년내 연탄재고량이 고갈될 전망이다. 

에너지보조의 사회적 영향

상당수 에너지보조정책은 빈곤층 생활여건개선을 의도하고 있으나, 실제로는 에너지공급업체, 설비제조업체, 중상위계층 가구에게 대부분의 수혜가 돌아가게 된다. 또한 저가 에너지공급을 통한 저소득 가구의 구매력개선, 농어촌지역의 에너지접근성 개선사업들은 그 비용을 모든 인구에 배분하면서 역설적으로 저소득 계층의 삶을 악화시킨다.

빈곤층이 에너지보조의 수혜를 받더라도 낮은 구매력 때문에 비중이 미미한 반면 상위계층의 가구들은 높은 구매력으로 수혜의 대부분을 가져가게 된다. 기초생활수급자의 하루 연탄소비량은 불과 4장 안팎이지만, 화훼재배업자나 요식업소의 하루 소비량은 40여장 수준이다. 또한 탄광지역에 대한 재개발지원금은 투자할 수 있는 보유재산이 제약되어 있는 빈곤층보다는 부동산업자, 재개발사업자 등에게 보조의 노른자를 주게 된다.

또한 에너지보조로 인한 정부재정지출은 결국 사회안전망 구축을 위한 정부의 복지예산을 고갈시키게 된다. 예를 들어 정부가 지난 2005년 국내 무연탄의 생산과 소비를 위해 지출한 보조금은 탄가안정비, 무연탄발전지원비, 탄광지역개발 등 6천억원대에 이른다. 보건복지부의 장애인복지 일반회계가 연간 2천억원이 채 안 된다는 점을 감안할 때 우리사회가 얼마나 막대한 기회비용을 치루고 있는 것인지 알 수 있다.

더욱이 극빈층의 경우 보조받는 에너지마저도 구매하기 어려울 수 있다. 농어촌가구에 원가의 절반수준 전기요금으로 공급되는 심야전기가 좋은 사례 - 물론 심야전기는 애초 복지정책과 무관하게 전기사업자의 부하관리차원에서 도입되었으나 현재 이해당사자들은 이를 정부의 복지정책이라고 여기고 있다 - 이다.  즉 심야전기 난방을 위해서는 700~800만원대의 고가 전기보일러를 설치해야 하는데 정작 극빈층의 경우는 이를 구매할 수 없어 아예 심야전기에 접근할 수 없다.

에너지보조의 환경적 영향

화석연료의 생산과 소비를 촉진하는 보조는 불가피하게 환경에 해로운 영향을 미치게 된다. OECD는 세계 각국의 산업 및 발전부문에서 화석연료 보조가 제거된다면 2010년까지 지구 탄소배출량이 6%이상 감축될 수 있으며, 실제소득은 0.1% 증가된다는 조사결과를 발표한 바 있다. 또한 IEA는 지난 1999년 중국, 인도를 포함한 8대 비OECD국가들이 에너지 소비자가격 보조를 중단할 경우 일차에너지소비는 13%, 탄소배출량은 16% 저감되며, 각국의 GDP는 1% 상승한다는 조사결과를 발표하였다.

물론 극빈국가들에서 석유와 전기요금에 대한 보조는 나무, 짚, 가축분(糞)을 연료로 사용하는 빈곤층 가구의 실내오염문제를 개선해주지만 국내 상황과 거리가 멀다. 국내에서 민생용 연탄에 대한 지원은 결국 분진, 일산화탄소 등 대기오염물질이 가장 많은 연료에 대해 지원함으로써 빈곤층 가구의 건강에 악영향을 줄 수 있다.

국내 주요 에너지 세제 및 보조현황과 문제

정부는 에너지공급안정, 수요관리, 국내 산업보호, 신속한 도시가스보급, 조세편의, 저소득층 지원 등 다양한 정책목표들을 실현하기 위해 세제 및 교차보조를 통해 에너지가격결정에 개입해왔다. 그러나 정부의 에너지세제 및 교차보조 관련 의사결정은 일관된 원칙보다는 시기별로 쟁점이 되는 지엽적인 정책이슈들을 중심으로 진행되어왔다. 때문에 에너지가격구조가 일관성을 갖지 못하며 상호 모순된 정책의제들이 체계적인 질서를 갖지 않은 채 반영되어 있다.

예를 들어 저소득층 난방유인 등유와 LPG에 대한 특별소비세 부과로 에너지빈곤층이 양산되고 있는데, 다른 한편에서는 그 대체연료인 연탄과 심야전기에 대한 과다한 보조로 인해 비효율적 에너지 소비가 심화되고 공공재정이 고갈되고 있다. 또한 수송부문에서는 대기오염 등 환경기준에 따라 과세하는 반면, 발전, 산업, 가정상업 부문에서는 오염물질 배출량이 많은 석탄에 면세처우를 하면서도 청정연료인 LNG에 대해서는 가장 무거운 과세를 하고 있다.

발전부문과 도시가스부문간 교차보조 역시 심각하다. 정부는 지난 1985년 도시가스(LNG)를 전국적으로 신속히 보급하기 위해 연료인 LNG의 막대한 저장 및 수송비용의 상당부분을 발전부문(현재는 한전 발전자회사)에 부담시켜왔다. 발전자회사들은 정부의 계도에 따라 가스공사와의 의무구매계약을 통해 직접 도입할 때보다 높은 가격을 지불하고 LNG를 구매함으로써 도시가스요금을 낮추어주는 역할을 하고 있다.

정부는 평균 발전설비예비율이 50%를 넘었던 지난 1980년대 이후 원전, 석탄 등 유휴 기저발전설비의 경제성을 높이기 위해 심야전기, 산업용 경부하요금제도 등 부하관리 요금을 도입했다. 그러나 지난 20년동안 부하패턴이 전혀 다른 형태로 변화한 상황에서도 이들 부하관리형 요금설계를 거의 개선하지 않은 채 그대로 운영하고 있다. 이 같은 요금들은 산업계와 소비자들에게 잘못된 신호를 주어 현재의 비용발생구조와 무관한 전기소비행위를 촉발하고 그 손실은 다른 소비자들의 막대한 교차보조로 보전하도록 만들고 있다.

국내 에너지 세제 및 보조의 개선방안

복잡다기한 에너지세제 및 보조정책의 기준들을 기후변화 등에 대비하여 지속가능성 즉 형평성, 효율성, 환경성 등 단순명료하고 일관된 기준으로 대체할 필요가 있다. 지속가능성의 기준에 따라 주요 에너지 세제 및 보조의 문제점들을 일관성 있게 개선하는 방안을 고려할 수 있다(표 3 참조).

그러나 앞서 살펴 본대로 이러한 개선방안들은 기존 수혜계층의 저항을 포함한 장애요인에 의해 오랫동안 이행되지 않은 만큼 그 극복방안 역시 강구되어야 한다. 장애요인은 대부분 보조의 수혜계층과 관련 산업계의 저항에서 비롯되는데, 이들은 서로 연관되어 있어 개선과 손실보상을 적절히 재조합할 경우 체계적인 개선이 가능하다.

2. 국내 석탄정책전환의 필요성

그동안 정부는 중동원유 대비 상대적으로 공급안정성이 높은 석탄에 대해서 세금을 부과하지 않았다. 석탄은 세계 모든 대륙에 고르게 분포되어 있을 뿐만 아니라 유류에 비해 가격이 저렴하다는 측면에서 선진국들도 상당수 비과세정책을 취해왔다. 실제로 지난 1970년대 오일쇼크 이후 국내 유연탄발전은 유류발전을 대체함으로써 전력부문의 유류의존도를 낮추는데 큰 기여를 하였다. 또한 국내 제철산업의 주요 원료라는 측면에서 경제적으로 중요한 역할을 하고 있다.

부문별 국내 석탄정책을 보면 발전부문에서는 유연탄에 대해 관세, 부가세외에 면세혜택을 주고 있으며, 무연탄 발전에 대해서는 면세는 물론 전력산업기반기금을 통해 발전원가차액을 보조해주고 있다. 또한 산업 및 가정상업부문에서는 산업용 유연탄 즉 연료탄 및 원료탄 모두 면세처우를 받고 있으며, 민생용 연탄의 경우 에너지자원특별회계의 석탄합리화사업 예산을 통해 약 4,000억원/년을 보조받고 있다.

그러나 이와 같이 기존의 정책은 지구온난화의 심화와 국제사회의 압력, 석탄수급 안정성의 약화, 국내 에너지산업 구조개혁 필요성, 에너지부문 공공재원의 고갈 등의 문제가 대두되면서 재검토할 수밖에 없는 상황에 처하게 되었다. 이들 이슈별로 변화된 여건과 문제점을 검토해보자.

기후변화대비 국내 산업계와 소비자의 대응력 약화

석탄은 화석연료중 온난화가스와 대기오염물질을 가장 많이 배출하는 연료이다. 한국의 1차 에너지소비로 인한 탄소배출량에서도 석탄의 기여도는 2005년 기준으로 유연탄 41.2%, 무연탄 4.1%로서 총 45.3%에 이른다. 그러나 석탄가격에는 수송부문의 유류세와 같이 대기오염 등 환경적 외부비용의 내재화가 적용되지 않아 향후 국내 소비자들과 발전 및 산업부문의 사업자들의 기후변화 대응동기를 저감시키고 있다.

한국의 최종에너지소비량을 부문별로 나누어 볼 때 산업부문은 약 50.6%, 수송부문 21.9%, 가정?상업 및 기타가 27.85%로서 산업부문의 비중이 압도적이다(발전부문은 제외됨). 산업부문에서도 가장 많은 에너지를 소비하는 산업은 석유화학(47.1%), 일차철강(19.8%), 비금속요업(8.4%) 등이다. 산업부문 탄소배출량에서도 결국 이 3대 에너지다소비산업의 비중이 큰데, 편의상 광업, 건설업을 제외했을 때 일차철강업(32.56%), 석유화학(19.52%), 비금속요업(12.26%) 순으로 기여도가 높다 .

에너지소비량에서 석유화학이 가장 큰 비중을 차지하지만, 탄소배출량에서 일차철강업의 비중이 더 큰 이유는 석탄에 대한 의존도가 높기 때문이다. 국내 일차철강업의 탄소배출량중 석탄의 기여도는 62% 수준이다(김수이 2006). 또한 국내 최대 철강업체인 포스코의 경우 총 탄소배출량 중 석탄의 기여도는 88.7%이다(포스코 2005).

국내 철강의 40%를 생산하는 전기로는 전체 철강산업의 이산화탄소 배출량의 20%수준인 반면, 철강의 60%를 생산하는 일관제철소는 철강산업 이산화탄소 배출량의 80%를 차지한다. 이는 일관제철소의 공정에서 원료탄(coking coal)을 철광석으로부터 철을 분리하는 환원제로 사용하기 때문인 것으로 여겨진다(차재호, 2003). 이 때문에 철강업계는 일차철강에서 탄소배출량 저감잠재성이 낮다는 입장이다(포스코 2005).

한편 시멘트 등 비금속요업은 산업부문에서 철강, 석유화학 다음으로 많은 이산화탄소를 배출하는데 이 역시 석탄의존도가 높기 때문이다. 비금속요업의 탄소배출량에서 석탄이 차지하는 비중은 60.8%수준이다. 그러나 비금속요업에서 사용되는 석탄은 연료탄(steam coal)으로서 석탄을 포함한 에너지가격체계에 변화가 발생할 경우 다른 연료로 대체할 수 있는 잠재력이 큰 편이다.

공급안정성 약화

석탄은 석유에 비해 세계 모든 대륙에 고르게 매장되어 있고 가격이 상대적으로 안정적이라고 여겨졌으며, 이는 많은 국가에서 석탄에 대한 비과세 정책의 근거가 되어왔다. 그러나 근래 세계 최대 석탄소비국이자 주요 수출국인 중국의 수요급증과 아시아-태평양지역의 석탄물류 적체현상이 만성화되면서 석탄가격의 상승은 물론 공급안정성마저 크게 약화되고 있다.

지난 2003년 11월 중국정부는 전력난이 심화되는 남부지역 12개 발전소의 연료공급안정을 위해 중국의 석탄 수출업체들의 대외수출계약을 취소할 것을 지시하였다. 이에 따라 China Coal, Shanxi Import Export Group 등 주요 석탄수출업체들은 한국, 대만, 필리핀 발전사업자들과의 공급계약을 취소하게 되었다. 이듬해인 2004년에는 중국 헤이룽장성, 허난성, 산시성 등에서 연이은 탄광매몰사고로 중국의 대외 수출과 내수용 석탄물량 부족현상은 더욱 심화되었다.

이에 따라 중국과 주요 석탄수입계약을 맺어왔던 일본, 한국, 대만, 필리핀 등의 발전사업자들은 인도네시아와 호주로 주요 수입선을 변화시켰으나 수송선박의 과부족, 항만의 병목현상 등으로 인해 원활한 석탄교역을 하기 어려운 상황이다. 더욱이 최근에는 호주지역 태풍으로 뉴캐슬 항만과 호주광산들이 석탄선적과 수송을 중단해야 했다. 이에 따라 지난 6월 호주의 다수 광산들은 사상최초로 공급계약파기(force-majeure) 선언까지 하게 되었고, 이들과 계약을 맺었던 일본 전기사업자들은 남아공과 같이 원거리 지역에서 고가에 스팟 물량을 조달해야했다.

이처럼 석탄의 석유대비 공급안정성은 과거에 비해 크게 악화되었다. 특히 천연가스를 많이 쓰는 유럽에 비해 발전 연료용 및 철강 원료용 수요가 증가하는 아시아지역에서의 안정성이 크게 약화되고 있다. 따라서 과거와 같이 대외 공급안정성을 기준으로 석탄에 대해 차별적인 비과세정책을 유지할 근거가 그만큼 약화되고 있다.

발전부문 공정경쟁 저해

국내 공급전력을 에너지원별로 볼 때 원자력(39.3%)과 석탄(37.2%)은 합계 76.5%로서 전력시장의 대부분을 차지하고 있는 반면, 경쟁연료인 LNG는 불과 15% 수준으로서 원자력과 석탄이 공급하고 남은 잉여 수요를 메우는 역할을 하고 있다. 반면 에너지수입의존도와 지정학적인 측면에서 유사한 여건에 있는 일본은 전력시장내 원자력, 석탄발전, 가스복합발전의 비중이 각각 26.3%, 27.3%, 23.3%로서 상호 대등하게 경쟁을 하고 있다.

이처럼 두 나라 발전부문의 3대 경쟁전원인 원자력, 석탄, 가스복합의 경쟁력이 확연히 대조되는 이유는 국제 연료가격과 같은 원가가 아니라 국내 연료가격 정책의 차이에 있다. 즉 두 나라가 연료별, 부문별로 부과하는 조세 및 부과금, 보조, 규제의 차이에서 비롯된다.

일본의 경우 원자력사업자에 대해 방사성폐기물 관리비용을 기금으로 부과하고 있고, 화석연료인 석탄과 LNG에 대해서는 탄소배출량기준으로 <석유 및 석탄세>를 부과하고 있다. 또한 LNG 수입의 경우 다수의 민간 발전사업자와 가스사업자들이 자율적으로 개별 또는 공동 도입을 하고 있다.

그러나 한국의 경우 원자력사업자에게 방폐물관리비용을 충당금 형태로 기업내에 보유하도록 허용하고 있고, 석탄에 대해서는 관세, 부가세를 제외하고 사실상 면세혜택을 주고 있다. 무연탄발전과 같이 국내생산 석탄에 대해서는 가격보조까지 해주고 있다. 반면 LNG에 대해서 특소세 등 세계 최고수준의 세금을 부과하는 것은 물론 한전 발전자회사들에게 LNG 직수입을 금지시키고 가스공사를 통해서만 구매하도록 규제하여 도시가스부문의 비용까지 분담시키고 있다.

이처럼 한국의 차별적인 조세, 보조금, 규제는 기저발전연료인 원자력, 유연탄, 무연탄의 가격 경쟁력을 실제보다 과대평가하는 결과를 빚고 있다. 이 같이 기저발전연료의 인위적인 가격보조는 원가의 절반수준인 부하관리요금들(산업용 경부하요금, 주택용 심야전기요금)을 정당화시켜주고, 과도한 부하관리요금들은 다시 이들 기저발전설비들의 이용률을 극대화시켜주는 악순환이 지속되고 있다.

무연탄보조로 인한 에너지 재정 및 무연탄의 고갈

민생용 연탄의 생산 및 소비자가격보조, 무연탄발전소 발전가격보조는 국내 무연탄산업 및 관련 노동자들의 고용보장, 저소득층의 난방에너지 가격보조 차원에서 시행되어왔다. 정부의 무연탄지원은 2005년 기준 전력산업기반기금의 16.4%인 1,688.3억원, 에너지특별회계의 19.7%인 5,191.8억원으로 합계 6,880억원이다. 매년 늘어나는 무연탄보조는 신재생에너지 개발, 에너지소비효율개선, 빈곤층 지원 등 공공사업을 위해 필요한 정부재정을 고갈시키고 있다.

한국의 무연탄 보조는 선진국과 비교해볼 때도 매우 높은 수준인데다가, 매년 늘어나고 있어 국내석탄에 대한 보조를 점차 축소하거나 폐지하는 선진국들의 추세와 역행하고 있다.

절대액수의 측면에서는 독일이 국내석탄에 가장 많은 지원을 하고 있으나, 석탄환산톤(tce)으로 비교해볼 때는 한국이 약 397백만원/천tce으로 OECD 국가들중 가장 많은 지원을 하고 있다. 한국 다음으로 스페인이 약 258백만원/천tce를 지원하였고, 독일이 134백만원/천tce을 지원하여 한국과 큰 격차를 보여주고 있다.

석탄환산톤이 서로 다른 열량의 석탄의 가치를 비교할 때 기준이 되는 단위라는 측면에서 한국은 비교국가들중에서 가장 낮은 질의 석탄에 가장 많은 보조를 하고 있는 셈이다. 또한 석탄산업 고용인구 대비 지원액수로 비교할 경우에도 한국은 약 118백만원/인으로 세계 최고수준의 지원을 하고 있다.

더욱이 무연탄지원은 시장에 잘못된 신호를 주어 생산량이 하락하고 있는 상황에서도 수요가 지속적으로 상승하는 원인으로 작동하고 있다. 이에 따라 지난 2000년부터는 무연탄수요가 생산량을 앞지르기 시작했으며, 정부는 불가피하게 기존 재고량을 방출해왔으나 이제는 이 재고량도 불과 2~3년 분량만 남아있는 상황이다 .

 3. 주요 선진국 및 중일의 석탄정책동향

북유럽을 제외한 OECD 국가들은 원유에 대해 높은 과세를 유지해온 반면 공급안정성이 비교적 높은 석탄에 대해 비과세 정책을 유지해왔다. 또한 국내산업의 보호차원에서 국내석탄에 대해 보조금을 지급해왔다. 그러나 최근 주요 선진국들은 점차 심화되는 기후변화와 화석연료 보조금 빚는 부작용에 대한 우려로 국내석탄산업에 대한 보조중단과 수입석탄에 대해 과세정책을 도입하고 있다. 더욱이 한국 경제에 결정적인 영향을 미치는 중국과 일본마저 최근 석탄에 대한 보조 및 과세정책을 전환하고 있다.

유럽연합(EU)

스웨덴, 덴마크, 핀란드 등 북유럽 국가들은 이미 오래전에 산업용 및 발전용 석탄에 탄소세, 유황세, 에너지세 등을 부과하고 있다.  영국은 지난 2001년부터 도입된  기후변화세(CCL)를 통해 산업용 석탄에 11.7 GBP/ton 을 부과하고 있으며, 발전부문에서는 석탄을 포함한 모든 연료에 대해 평균 0.0043 GBP/kWh를 부과하고 있다. 최근에는 프랑스가 지난 2006년 11월 결정한 기후변화대책의 일환으로 2007년 7월부터 석탄에 대해 1.19유로/MWh의 세금을 도입할 예정이다.

이를 IPCC의 탄소배출량 추정계수를 적용하여 배출량당 과세수준으로 환원한 후, 다시 2005년 평균 유로/원화 환율로 전환한 결과는 <그림 6>과 같다. 배출량당 석탄조세로 환원한 결과 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 오스트리아 등 노르딕국가들을 중심으로 최소 80,000원/탄소톤 이상의 높은 과세를 하고 있는 것으로 나타났다. 그 뒤를 이어 영국, 네덜란드가 약 2~3만원/탄소톤 수준, 벨기에, 프랑스는 그 절반수준으로 과세하고 있다.

한편 서유럽 국가들은 이 같은 전반적 석탄과세정책과 병행하여 국내탄 가격보조정책을 중단해왔다. 벨기에, 아일랜드, 네덜란드, 포르투갈 등 대부분의 유럽연합 국가들은 오래전 국내석탄 지원을 중단하였으며, 기타 생산국인 독일, 스페인 등도 단계적 석탄산업 구조조정을 추진하고 있다. 이에 따라 현재 마지막까지 국내탄 보조를 취하고 있는 독일, 스페인은 단계적으로 보조수준을 줄여가고 있다.

중국

고유황 석탄에 대해서만 과세하던 중국은 지난 2000년대 초반 급격한 석탄수요 증가와 공급위기를 맞으면서 국내 석탄 생산에 대해 비교적 무거운 과세를 도입하기 시작했다. 특히 중국석탄의 20%를 생산하는 산시성(Shanxi)은 지난 4월 석탄생산에 대해 지속가능개발세, 환경세, 지역복구세를 도입하여 합계 5.59$/톤 수준으로 과세하고 있다. 이를 IPCC의 탄소배출량계수를 적용하여 탄소배출량당 과세수준으로 환원하면 약 8,370원/탄소톤이다. 이는 중국의 경제수준과 구매력을 감안할 때 매우 높은 수준의 조세이다. 더욱이 최근 중국정부는 이 처럼 유연탄에 대한 조세를 전 지역으로 확대할 것이라는 방침을 밝혔다.

한편 이와 별도 중국은 연료탄과 별도로 철강산업의 주원료인 원료탄(coking coal)에 대한 과세체계를 도입하고 있다. 지난 2004년부터 지역별로 원료탄에 대한 조세를 도입한 이후 단계적으로 인상해왔으며, 지난 2007년 2월부터는 전국 원료탄생산에 대한 단일 조세로 8위안/톤을 확정하였다. 이는 중국과 경쟁을 하고 있는 한국의 철강업계에게 중요한 의미를 주고 있다. 비록 연료탄에 비해 낮은 수준의 조세이지만 중국의 철강정책도 단순히 저가위주로 진행되지 않는다는 점을 의미한다.

일본

일본은 교토협약을 통해 천명한  탄소배출량 저감목표 달성차원에서 전력시장이 석탄에서 LNG로 연료전환을 하도록 지난 2003년부터 석탄세를 도입하였고, 2007년 현재 700엔/톤을 과세하고 있다. 일본 여당과 정부는 지난 2002년 기존 석유세법을 석유 및 석탄세법 개정을 통해 석탄에 대한 과세를 법제화하였다. 일본의 석탄과세수준을 탄소 배출량 기준에서 LNG에 대한 과세수준과 유사하게 점차 인상하였다.

이와 함께 일본은 국내탄 생산에 대한 보조를 지난 2002년 중단하는 대신 탄광의안전을 위협하는 메탄을 포집하여 에너지원으로 사용하는 기술개발사업으로 정부지원을 전환하고 있다. 일본은 이러한 기술을 장차 중국과 같은 주요 생산국들로 수출하는 자원으로 활용한다는 정책목표를 설정하고 있다.

5. 개선과제와 방안

결론적으로 기후변화와 석탄수급안정성 문제 등을 감안할 때 국내 산업용 및 발전용 연료에 대한 과세 및 부담금 체계가 전반적으로 개선되어야 하겠으나, 이차에너지로서 국가 에너지수급에서 배분기능을 하고 있는 발전부문의 개선이 시급하다. 유연탄발전의 경우 적절한 조세를 도입하되, 원료탄에 대해서는 철강업계의 탄소배출저감잠재성을 감안하여 별도의 조치가 필요할 것으로 보인다. 무연탄에 대한 보조는 민생과 무관한 발전부문에서 과감하게 폐지되어야, 다만 민생부문에서는 저소득층에 대한 지원과 맞물려 단계적 조정이 필요하다. 이와 함께 LNG에 대한 과세 역시 발전부문과 도시가스 부문간의 교차보조를 감안하여 차별적인 접근이 필요할 것으로 보인다.

유연탄에 대한 조세도입

한국 제조업체들의 경쟁국인 중국과 일본이 석탄세를 도입하고 있는 이상 저가연료를 통한 수출경쟁력확보라는 주장이 설득력을 잃고 있다. 연료탄(steam coal)의 경우 수요가 가파르게 증가하고 있고 비과세로 인해 형성된 가격경쟁력으로 인해 다양한 왜곡을 일으키고 있다. 이러한 왜곡은 그동안 사용후핵연료 처분기금을 사실상 면제받아왔던 원자력과 함께 국내 기저발전기의 인위적으로 높여진 경쟁력을 통해 진행되어왔다.

전력수급기본계획이 수립될 때마다 한전 발전자회사들은 유연탄발전 건설에 집착하게 되고 정부가 이를 인위적으로 제약하고 있는 형편이다. 또한 전력시장에서는 원자력, 석탄 등 기저발전기와 LNG, 중유 등 일반발전기간의 과도한 가격격차로 인해 정부가 두 종류의 발전기를 다시 인위적으로 구분하여 정산해왔다. 또한 원전 및 석탄발전의 낮은 연료비용은 그간 전기사업자의 과도한 부하관리를 유발하는 등 경제주체들에게 잘못된 신호를 주고 있다.

석탄에 대한 과세방안으로는, 1안) 현재 LNG에 부과되는 특별소비세와 수입부과금 수준 (91,126원/t-C), 2안) 중유에 부과되는 특소세, 교육세, 수입부과금 수준 (40,731원/t-C) 등을 설정할 수 있다.

1)안의 경우 다른 연료가격의 변동없이 유연탄에 대해 LNG 수준의 조세를 도입하는 방안으로서 유연탄 연료단가가 101.2%정도 상승하게 된다. 이렇게 될 경우 유연탄발전의 경쟁력이 급격히 낮아지고 직접적으로 전기요금인상요인이 될 수 있다.

2)안의 경우 중유발전 연료의 조세수준을 탄소톤당 세금으로 환산한 것으로, LNG복합발전의 연료단가는 55.3% 하락하고 유연탄발전의 연료단가는 45.2% 상승하게 된다. 이 때 유연탄발전의 경쟁력은 완만하게 하락하는 반면, 계통한계가격을 결정하는 LNG복합발전의 발전단가가 하락하면서 전기요금 인상요인이 상쇄될 것으로 보인다.

다만, 제철용 원료탄의 경우 지난 15년간 수요가 정체되어 있으며, 연료탄에 비해 탄소배출량 저감 잠재성이 낮은 만큼 별도의 논의과정을 거쳐 차등화된 과세가 필요할 것으로 보인다. 선행연구에 따르면 국내에 50,000원/탄소톤 수준의 탄소세를 도입할 경우, 일차철강업의 경우 탄소배출량이 3.68%정도 감소하지만 비금속요업의 경우 무려 48.6%나 감소하는 것으로 전망되었다(김수이, 2006). 석탄 의존도가 높은 두 산업에서 이처럼 탄소세와 같은 석탄가격인상에 따른 효과가 달리 나타나는 이유는 비금속요업의 경우 연료대체가 가능한 연료탄을 소비하는 반면 일차철강의 경우 대체재를 찾기 어려운 원료탄을 주로 소비하기 때문인 것으로 보인다.

즉 비금속요업의 경우 탄소세 같이 석탄가격 상승요인 발생했을 경우 탄소배출량이 적은 천연가스, 석유, 전기 등으로 연료를 대체할 수 있다. 반면 일차철강업의 경우 석탄가격 인상요인이 발생했을 때 연료탄을 다른 연료로 전환할 수 있지만, 탄소배출량의 주요인인 원료탄의 경우 직접적인 대체재를 찾기 어렵게 된다. 따라서 탄소세가 부과될 때 두 산업에서 연료탄을 대체연료로 전환하는 효과는 유사하지만, 원료탄을 사용하는 철강업에서는 저감효과가 비교적 낮을 것으로 보인다.

무연탄발전에 대한 보조중단

매년 지속적인 수요증가와 생산량하락으로 2~3년내 공급부족이 예상되는 무연탄에 대한 천문학적인 예산지원은 시급히 중단될 필요가 있다. 우선 민생과 직접적인 연관이 없는 무연탄발전에 대한 발전차액지원(2006년 기준 2,250억원)부터 중단할 필요가 있다. 특히 국내 무연탄발전은 효율이 떨어져 평균 연료의 20%를 중유에 의존하는 등 왜곡이 큰 만큼 시급히 중단되어야 한다.

민생용인 연탄에 대한 가격지원과 탄광지역개발 지원(도합 약 4,000억원/년) 역시 저소득층보다는 화훼농가, 요식업소, 부동산 재개발업자 등 중상위층 소비자들과 지역민들에게 수혜가 돌아가는 만큼 단계적인 폐지가 필요하다. 이와 함께 기초생활수급대상자 등 극빈층 가구의 난방을 위해 쿠폰제 등을 도입하여 배급하는 방안을 고려할 필요가 있다. 그러나 무엇보다도 차상위 저소득가구, 화훼농가 등 상당수 연탄소비자들이 정상적인 유류난방으로 전환할 수 있도록 등유 및 LPG 특소세의 폐지가 반드시 병행되어야 한다.

발전용 및 도시가스용 LNG에 대한 특별소비세

장차 기후변화와 관련하여 석탄에 비해 탄소배출량이 절반이하인 LNG에 대한 특별소비세는 중단되어야 한다. 적어도 LNG에 대한 과세는 일본의 사례처럼 탄소배출량 측면에서 석탄, 중유에 대한 과세와 일관성을 유지해야 한다. 이차에너지인 전력의 생산에서 발전 연료간 일관성없는 과세 및 부과금은 전력시장의 불공정경쟁은 물론 국가 전체적으로 자원배분의 왜곡을 야기하는 만큼 시급한 개선이 필요하다.

다만 도시가스용 LNG의 경우 그동안 발전부문으로부터 교차보조를 받아 왔으므로, 도시가스에 대한 특별소비세는 교차보조해소와 병행해서 단계적으로 조정할 필요가 있다. 즉 단기적으로는 도시가스용 LNG 특별소비세를 유지하되, 장기적으로 발전부문의 LNG 직도입 또는 가스공사와의 자율적인 계약을 허용함으로써 교차보조를 완화하게 될 경우 특별소비세의 점진적 폐지를 고려할 수 있다.

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